Lección 1: El Derecho Financiero. Los ingresos públicos

CONTENIDO DE LA LECCIÓN 1 DE FUNDAMENTOS DEL DERECHO FINANCIERO UAM

A. La actividad financiera.

1. Las disciplinas financieras y el Derecho Financiero.

2. La conexión entre los ingresos y gastos públicos.

B. Los ingresos públicos. Concepto y criterios de clasificación.

a) Ingresos patrimoniales.

b) los Ingresos crediticios. La deuda pública.

c) Ingresos tributarios. Concepto y clases de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. Los precios públicos.

A. LA ACTIVIDAD FINANCIERA:

A.1) Las disciplinas financieras y el derecho financiero:

La actividad financiera es aquella actividad del sector público, orientada a la obtención de los ingresos públicos necesarios para atender el gasto público. En definitiva, se trata de conseguir los ingresos públicos suficientes para la realización de gastos con los que poder atender las funciones que les son propias, y satisfacer determinadas necesidades sociales.

La actividad financiera del sector público puede ser analizada desde diversos puntos de vista (económico, sociológico, jurídico, político, etc.), sin embargo, nosotros nos centraremos en el estudio desde una perspectiva jurídica.

Rasgos de la actividad financiera:

1. Es una actividad publica: realizada por el poder ejecutivo y el resto del sector público

2. Se trata de una actividad instrumental (no satisface inmediatamente una necesidad publica)

3. Goza de una doble vertiente y una doble regulación: una para ingreso y otra para el gasto.

A.2) CONCEPTO DE DERECHO FINANCIERO: La conexión entre los ingresos y los gastos públicos

El Derecho Financiero es el conjunto de reglas y principios que regulan la actividad financiera de los entes públicos. La conexión entre el ingreso y el gasto público es la esencia de la actividad financiera

• Concepción objetiva del derecho financiero: conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico del Estado (o de otras administraciones públicas), art. 5.1 LGP. Se compone del conjunto de normas que regulan la recaudación, la gestión y la repartición de los medios económicos que se necesitan para la vida de los entes públicos.

• Concepción subjetiva del derecho financiero: sujeto titular de dichos derechos y obligaciones. Visión dinámica, conjunto de procedimientos para que esos derechos y obligaciones se conviertan en ingresos y en gastos.

A.3). CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO

El derecho financiero tiene dos grandes vertientes (ingreso y gasto) Ambos son los instrumentos de los que dispone el gobierno para satisfacer las necesidades públicas. Los ingresos y gastos públicos no están sometidos a las mismas normas y principios, aunque existe una evidente conexión entre ambos (necesaria para la consecución de la justicia financiera).

• Ingresos públicos: crediticios, patrimoniales, tributarios, monopolísticos, etc. Los tributos son los más importantes (cualitativa y cuantitativamente).

• Gasto público: Derecho Presupuestario (procesos jurídicos de asignación, ejecución y control del empleo de los recursos públicos)

Existe una fuerte conexión entre ingresos y gastos (de ello depende la justicia tributaria), sin embargo se rigen por reglas y principios diferentes.

B) LOS INGRESOS PÚBLICOS: Concepto de ingreso público y criterios de clasificación

Concepto de ingreso público: toda cantidad de dinero percibida por el Estado y demás entes públicos, cuyo objetivo esencial es financiar los gastos públicos.

Existen diversas categorías de ingresos públicos:

1. Ingresos de Derecho público y de derecho privado: art. 5.2 LGP. En función del régimen jurídico. Respecto a los de derecho público la Administración goza de las prerrogativas y poderes que son propios de los entes públicos. Vid. arts. 10 y 19 LGP.

2. Ingresos ordinarios y extraordinarios: en función de la periodicidad con que se obtienen.

3. Ingresos presupuestarios y extrapresupuestarios: los últimos están en progresiva reducción como consecuencia de los principios presupuestarios de unidad y universalidad.

4. Ingresos afectados y no afectados: regla general es la no afectación (art. 27.3 LGP “se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones”). Excepciones: contribuciones especiales (art. 29.3 TRLRHL “sólo podrán destinarse a sufragar los gastos de la obra o del servicio por cuya razón se hubiesen exigido”).

5. Ingresos tributarios, monopolísticos, patrimoniales y crediticios: en función del instituto o la fuente de la que dimanan los ingresos correspondientes.

Vamos a analizar cada uno de estos ingresos públicos:

1. INGRESOS PÚBLICOS PATRIMONIALES: bienes demaniales y bienes patrimoniales

Concepto de ingresos públicos patrimoniales: son aquellos ingresos públicos que proceden de la explotación y/o enajenación de los bienes que constituyen el patrimonio de los entes públicos[1]. Son embargables, salvo que estén afectos a un servicio o a una función pública (STC 166/1998 FJ 4º)

Clases de bienes que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas: (artículo 4 LPA) Según el régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público (demaniales), o de dominio privado (patrimoniales).

1. Bienes y derechos de dominio público o demaniales (artículo 5 LPA). Son bienes y derechos de dominio público los que:, siendo de titularidad pública:

2. Se encuentren afectados al uso general o al servicio público à El uso general nunca puede ser fuente de ingreso.

3. Inmuebles de titularidad pública en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado.

4. Los denominados bienes de dominio público por naturaleza Se trata de los mencionados en el artículo 132.2 de la Constitución, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. (aguas, montes….). El uso particular sí se cobra porque el aprovechamiento de esa parte de dominio público impide el aprovechamiento general. àEl ingreso público que se percibe en este caso es una tasa por utilización privativa de un bien de dominio público (art.22 LGT)

2. Bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales: Según el artículo 7 LPA, son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que no tengan el carácter de demaniales. En todo caso, tendrán la consideración de patrimoniales de la Administración General del Estado y sus organismos públicos los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente esté constituido por acciones o participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal, y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales.

LOS INGRESOS CREDITICIOS: La Deuda Pública

Concepto de ingreso crediticio: son los ingresos que se obtienen por los entes públicos a cambio de una retribución y con la obligación, en los supuestos más habituales, de devolver las cantidades recibidas transcurrido un cierto tiempo.

Su objetivo inmediato no es obtener recursos para financiar el gasto público, sino hacer posible que otros sujetos puedan acceder al crédito.

Características de la deuda pública:

1. Genera un ingreso en el momento de realizarse y, al mismo tiempo un gasto en el futuro: devolución del capital + intereses.

2. Finalidad: obtener ingresos públicos, pero puede cumplir otras finalidades relacionadas con la política económica.

3. Naturaleza jurídica: contractual. Se trata de una operación de préstamo ( por lo tanto, existe voluntariedad)

4. Ingreso de carácter extraordinario

5. Se proyecta sobre el Gobierno (elaboración del presupuesto) y sobre las Cortes Generales (aprobación del presupuesto).

6. Principio de reserva de ley en materia de DP (art. 135.3 CE): “El Estado y las CCAA habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito” Interpretación flexible: la Ley de autorización debe establecer el importe máximo de la deuda que el Gobierno puede crear. Se realiza normalmente a través de la Ley anual de Presupuestos (vid. art. 94 LGP). Tiene que estar autorizado mediante Ley. (arts. 116-118 LGP). El Gobierno habrá de estar autorizado por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito.

7. Garantía constitucional (art. 135.3, CE): “Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión”.

La emisión de Deuda Pública por las CC.AA

La posibilidad de las CC.AA de emitir deuda pública se reconoce en los artículos 157.1 CE y 14 de la LOFCA. Debemos diferenciar entre supuestos que necesitan la autorización del gobierno y los que no: (...)

Características de la Deuda Pública de las CC.AA:

1. Limitada por los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados por el Gobierno

2. Obligación de coordinar estas operaciones de crédito con las del Estado.

3. Debe cumplir las condiciones de “prudencia financiera” respecto al tipo de interés que deberá pagar (art.13 bis LOFCA)

4. Las CC.AA pueden solicitar el préstamo al estado a través del Findo de Liquidez autonómica (FLA)

La emisión de Deuda Pública por EE.LL

La posibilidad de emisión de DP por los EE.LLK está regulada en los arts. 48-55 TRLRHL Necesidad de que esté aprobado el Presupuesto del ejercicio en curso.

Con carácter general no precisan de autorización del Estado (aunque hay obligación de poner en conocimiento al Mº Economía). No obstante existen algunos casos en los que sí es preciso autorización (vid. art. 53 TRLRHL).

No necesitan autorización: la deuda a corto plazo (máximo un año), siempre que la deuda no supere el 30% de sus ingresos corrientes del año anterior.

Necesitan autorización:

• Operaciones a largo plazo

• Si el año anterior incurrió en déficit

Características de la Deuda pública de los Entes Locales:

1. Está limitada por los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados por el Gobierno, y por la morosidad en pago a proveedores.

2. Obligación de coordinar estas operaciones de crédito con las del Estado.

3. Debe cumplir las condiciones de “prudencia financiera” respecto al tipo de interés que deberá pagar (art.48 bis TRLHL)

4. Las CC.AA pueden solicitar el préstamo al estado a través del Fondo de Financiación Local (FFEL).

LOS INGRESOS TRIBUTARIOS: Impuestos, tasas y contribuciones especiales

Concepto de tributo: Los tributos son los ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración pública como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos. (art.2. 1 LGT)

Características generales de los tributos (art. 2.1 LGT)

1. Prestaciones pecuniarias

2. Establecidas por ley

3. Gravan una manifestación de capacidad económica

4. De carácter coactivo (falta de voluntariedad): se trata de una obligación que nace de la Ley (contribuyente / Administración) Indisponibilidad del crédito tributario (art. 18 LGT)

5. Sin carácter sancionador (se basan en la realización de un hecho imponible, no de un ilícito administrativo).

6. Suponen el ingreso público más relevante.

Fiscalidad y parafiscalidad de los tributos (art.2.1 LGT): Los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos (finalidad fiscal), podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución (finalidad extrafiscal o parafiscal).

Clases de tributos: Los tributos, cualquiera que sea su denominación, se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos (art. 2.2 LGT).

1. Los impuestos son los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente. (art.2.2 c) LGT).

No es necesario que la Administración realice una actividad o preste un servicio para que surja la obligación de pagar el impuesto, basta con que se realice el hecho imponible previsto en la Ley. En función de sus características concretas, podemos clasificar los impuestos como:

1. Personales o reales: en función de que su configuración se realice por referencia a una persona determinada o a un elemento objetivo

2. Impuestos objetivos o subjetivos: en función de que en su configuración se tenga en cuenta o no las circunstancias personales del obligado al pago

3. Impuestos periódicos o instantáneos: en función de que su presupuesto de hecho goce o no de continuidad en el tiempo, lo que obligará al legislador a fraccionarlo, o que se agote por su propia naturaleza en un determinado período de tiempo.

4. Impuestos directos e indirectos: en función de que el obligado al pago pueda resarcirse o no a cargo de otra persona que no forme parte de la relación jurídica tributaria de la suma pagada

5. Impuestos fiscales y extrafiscales: vid. art. 2.1 LGT STC 37/1987

2.LAS TASAS son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. (art.2.2 a) LGT)

Hecho imponible en las tasas:

1. Utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público

2. Prestación de servicios o en la realización de obras des en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

3. Recepción obligatoria: Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados: a) Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias. b) Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

4. Monopolio: Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

Cuantificación de las tasas: El importe de la Tasa tiene un límite máximo:

• Principio de equivalencia (arts. 7 y 19.1 LTTPP): las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible. El importe de la tasa no puede exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Vid. art. 20 LTTPP (Memoria económico-financiera).

• Principio de capacidad económica (art. 8 LTTPP): en la fijación de las tasas podrá tenerse en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas.

IMPORTANTE: Diferencia entre la Tasa y el Precio público:

Concepto: Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.. es decir, cuando falte alguno de los dos requisitos de la tasa (monopolio y recepción obligatoria), estaremos ante un precio público. arts. 24 y 27 Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (LTPP).

STC 185/1995

Características del precio público:

1. No monopolio estatal

2. Voluntariedad

3. No es aplicable la reserva de Ley (art. 31 de la CE)

4. Cuantía: Los precios públicos se determinarán a un nivel que cubra, como mínimo, los costes económicos originados por la realización de las actividades o la prestación de los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos. Cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, podrán señalarse precios públicos que resulten inferiores a los parámetros previstos en el apartado anterior, previa adopción de las previsiones presupuestarias oportunas para la cobertura de la parte del precio subvencionada.

3. Las Contribuciones especiales: son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. (art.2.2 b) LGT), 8 LOFCA y 28-37 TRLRHL

Obras de mejora: Que las obras proyectadas sean de establecimiento de un equipamiento inexistente, o de ampliación o mejora del ya existente, pero en ningún caso de mantenimiento o reposición. Jurisprudencia controvertida acerca de si pueden financiarse con cargo a contribuciones especiales.

Tienen un ámbito de aplicación esencialmente local.

Cuantificación en las contribuciones especiales (art. 31 TRLRHL): no puede superar, como máximo, el 90% del coste que la entidad local soporte por la realización de las obras o por el establecimiento o ampliación de los servicios.

Accede al Aula Virtual para descargar:

Apuntes de la Lección de Fundamentos Derecho Financiero y Tributario adaptados al programa dela UAM (Curso 2020/21), esquemas y diapositivas, y el Seminario nº 1 Los ingresos públicos

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